Постановление от 22.09.2005 г № 366

О законодательной инициативе Архангельского областного Собрания депутатов по внесению проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации и подпунктом "ц" пункта 2 статьи 23 Устава Архангельской области областное Собрание депутатов постановляет:
1.Внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2.Поручить представление указанного проекта федерального закона при рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации депутату Архангельского областного Собрания депутатов Шашурину Александру Ивановичу.
3.Направить указанный проект федерального закона законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа с просьбой поддержать законодательную инициативу Архангельского областного Собрания депутатов.
Председатель
областного Собрания депутатов
В.С.ФОРТЫГИН
Вносится
Архангельским областным
Собранием депутатов
Проект
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Статья 1.Внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст. 3822; 2004, N 25, ст. 2484; N 33, ст. 3368; 2005, N 1, ст. 9, ст. 12; N 17, ст. 1480; N 30, ст. 3104) следующие изменения:
1) часть одиннадцатую статьи 27 изложить в следующей редакции:

"11. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований определяются условия и порядок выделения органам территориального общественного самоуправления необходимых средств из местных бюджетов.";

2) часть пятую статьи 29 после слов "настоящим Федеральным законом," дополнить словами "законами субъектов Российской Федерации,";
3) в части второй статьи 30 после слова "определяется" дополнить словами "законами субъектов Российской Федерации,";
4) статью 40 дополнить частью одиннадцатой следующего содержания:

"11. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.".

Статья 2.Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
В.ПУТИН
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В соответствии с принципами федеративного устройства Российской Федерации Конституция Российской Федерации закрепила разделение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установив сферы исключительного ведения Российской Федерации (статья 71), совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72) и всю полноту государственной власти субъектов Федерации вне указанных предметов ведения (статья 73).
Пункт "н" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что по вопросам организации местного самоуправления издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации .
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), разграничивая полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления, предусматривает совершенно иной подход к реализации государственных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ).
Такой подход заключается в том, что правовое регулирование организации и осуществления местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации возможно только в случаях, прямо установленных Федеральным законом N 131-ФЗ .
При таком разграничении из сферы правового регулирования субъектов Российской Федерации исключено несколько вопросов организации и осуществления местного самоуправления, которые ранее регулировались преимущественно на уровне субъектов Российской Федерации. Прежде всего, это вопросы правового регулирования:
- порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления;
- порядок назначения и проведения собрания граждан, полномочия собрания граждан;
- порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов;
- статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Такой подход существенно ограничивает возможности субъектов Российской Федерации и не соответствует пункту "н" части первой статьи 72, части второй статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Представленный проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Проект) предлагает внести изменения в статьи 27, 29, 30, 40 Федерального закона N 131-ФЗ с целью расширения возможностей субъектов Российской Федерации по регулированию отдельных вопросов организации и осуществления местного самоуправления.
1.Часть одиннадцатая статьи 27 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Исходя из этого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации со вступлением в силу Федерального закона N 131-ФЗ будут исключены из сферы правового регулирования территориального общественного самоуправления.
Вместе с тем последние несколько лет в субъектах Российской Федерации идет активный процесс формирования нормативной правовой базы территориального общественного самоуправления. На 1 сентября 2005 года специальные законы о территориальном общественном самоуправлении приняты более чем в 42 субъектах Российской Федерации.
При этом с 1 января 2006 года будут признаны утратившими силу законы восьми субъектов РФ о территориальном общественном самоуправлении (Ставропольского края, Ярославской области, Вологодской области, Республики Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республики, Магаданской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа). Другие субъекты Российской Федерации ограничились внесением изменений в законы о территориальном общественном самоуправлении либо пока не решили вопрос о необходимости изменения или признания утратившими силу таких законов.
Законы субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении комплексно регулируют общественные отношения, связанные с организацией на части территории муниципального образования территориального общественного самоуправления:
- достаточно в полной мере раскрывают понятийный аппарат института территориального общественного самоуправления и определяют правовую основу территориального общественного самоуправления;
- регулируют право на осуществление территориального общественного самоуправления, в том числе устанавливают условия реализации этого права жителями части территории муниципального образования;
- устанавливают принципы организации и осуществления территориального общественного самоуправления;
- определяют территориальные основы территориального общественного самоуправления, в том числе критерии определения территории территориального общественного самоуправления, порядок установления границ территории территориального общественного самоуправления и т.д.;
- регулируют порядок учреждения территориального общественного самоуправления, устанавливают требования к уставу территориального общественного самоуправления, порядку его регистрации;
- устанавливают формы территориального общественного самоуправления, составляющие систему территориального общественного самоуправления;
- регулируют финансово-экономическую основу территориального общественного самоуправления (финансовые ресурсы, собственность, вопросы осуществления предпринимательской деятельности);
- устанавливают гарантии осуществления территориального общественного самоуправления;
- регулируют взаимоотношения территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления, в том числе определяют полномочия органов местного самоуправления в сфере организации территориального общественного самоуправления, формы взаимодействия, формы содействия органов местного самоуправления осуществлению населением права на территориальное общественное самоуправление, порядок наделения органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления, порядок осуществления контроля за осуществлением территориального общественного самоуправления;
- определяют компетенцию территориального общественного самоуправления, полномочия органов территориального общественного самоуправления, собраний, конференций граждан;
- определяют статус собраний, конференций граждан, органов и выборных должностных лиц территориального общественного самоуправления в системе территориального общественного самоуправления;
- регулируют вопросы ответственности органов территориального общественного самоуправления;
- устанавливают порядок прекращения деятельности территориального общественного самоуправления.
Исходя из этого законы субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении создают единую правовую основу для развития территориального общественного самоуправления на территории всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
В этом отношении оптимальным является положение части первой статьи 27 Федерального закона N 154-ФЗ, которое предусматривает, что "порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".
Таким образом, федеральный законодатель выделил два уровня нормативного регулирования территориального общественного самоуправления: региональный и местный. Передавая правовое регулирование территориального общественного самоуправления на региональный и местный уровень, федеральный законодатель исходил из того, что именно на региональном и местном уровне наиболее полно могут быть учтены исторические, национальные и иные традиции и самобытность общественного самоуправления населения.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подтвердил указанную позицию и признал норму, согласно которой порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, правомерной и обоснованной (определение Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. N 92-О).
В названном определении Конституционный Суд Российской Федерации установил, что "общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации) и в силу статьи 76 устанавливаются федеральным законом, а более подробное регулирование, в том числе по вопросам территориального общественного самоуправления, в части, не затрагивающей самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления , осуществляется актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уставами и иными нормативными актами муниципальных образований".
В соответствии с Проектом предлагается внести изменения в часть одиннадцатую статьи 27 Федерального закона N 131-ФЗ, позволяющие субъектам Российской Федерации принимать законы о территориальном общественном самоуправлении.
2.В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать нормативные акты, регулирующие порядок проведения собраний и конференций граждан.
Часть пятая статьи 29 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает, что порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются настоящим Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Часть вторая статьи 30 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает, что порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Вместе с тем специальные законы субъектов Российской Федерации о собраниях, конференциях граждан приняты в 47 субъектах Российской Федерации.
При этом с 1 января 2006 года будут признаны утратившими силу законы трех субъектов РФ о территориальном общественном самоуправлении (Кабардино-Балкарской Республики, Свердловской области, Чувашской Республики). Другие субъекты Российской Федерации ограничиваются внесением изменений в законы о собраниях, конференциях граждан (например, Алтайский край, Новосибирская область, Магаданская область) либо пока не решили вопрос о необходимости изменения или признания утратившими силу таких законов.
Специальные законы субъектов Российской Федерации о собраниях, конференциях граждан значительно детализируют положения федерального законодательства и устанавливают основные понятия, общие принципы проведения собраний, конференций граждан, полномочия собраний, конференций граждан, порядок созыва собрания, конференции граждан, порядок подготовки и проведения собраний, конференций граждан, порядок принятия решений собрания, конференции граждан, гарантии выполнения решений собраний, конференций граждан, финансовое обеспечение проведения собрания, конференции граждан.
В соответствии с Проектом предлагается внести изменения в часть пятую статьи 29 и часть пятую статьи 30 Федерального закона N 131-ФЗ, позволяющие субъектам Российской Федерации принимать законы о собраниях, конференциях граждан.
3.Федеральный закон N 154-ФЗ, определяя статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предусматривает, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации .
Статья 40 Федерального закона N 131-ФЗ, регулируя статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, непосредственно не предусматривает возможности принятия законов субъектами Российской Федерации.
Однако, например, согласно статье 172 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, устанавливаются законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые должны быть также признаны утратившими силу. В настоящее время такого рода законы уже признаны утратившими силу в Кабардино-Балкарской Республике, Республике Башкортостан, Свердловской области.
Однако такие законы субъектов Российской Федерации:
1) устанавливают статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
2) регулируют отдельные вопросы исчисления сроков их полномочий, осуществления ими полномочий;
3) устанавливают права и обязанности, формы деятельности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
4) регулируют отдельные формы деятельности депутата представительного органа местного самоуправления (например, обращение с предложениями и замечаниями по вопросам местного значения к должностным лицам органов государственной власти области, органов местного самоуправления, руководителям организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, проведения депутатского расследования, направления депутатских запросов и т.д.);
5) вводят ограничения, связанные с исполнением полномочий, в том числе ограничения, связанные с исполнением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе;
6) устанавливают гарантии и компенсации выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в том числе:
- поощрения выборного должностного лица местного самоуправления;
- оплату труда выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе;
- социальные гарантии;
- освобождение депутата представительного органа местного самоуправления от выполнения производственных и иных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности;
- гарантии трудовых прав депутата, выборного должностного лица местного самоуправления;
- отпуск депутата, выборного должностного лица местного самоуправления;
- обеспечение депутату, выборному должностному лицу местного самоуправления условий для работы с избирателями и т.д.
Таким образом, законы субъектов Российской Федерации создают единую правовую основу статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Исходя из этого статью 40 предлагается дополнить частью одиннадцатой следующего содержания:

"11. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.".

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует дополнительных финансовых средств из федерального бюджета.
В соответствии с частью третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьей 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на указанный законопроект не требуется заключение Правительства Российской Федерации.
Председатель
областного Собрания депутатов
В.С.ФОРТЫГИН
ПЕРЕЧЕНЬ
ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ РСФСР,
ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РСФСР И РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, ПОДЛЕЖАЩИХ ПРИЗНАНИЮ УТРАТИВШИМИ СИЛУ,
ПРИОСТАНОВЛЕНИЮ, ИЗМЕНЕНИЮ ИЛИ ПРИНЯТИЮ В СВЯЗИ
С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации.
Председатель
областного Собрания депутатов
В.С.ФОРТЫГИН